申请人:路某，性别：男，1977年8月20日出生，身份证号：22010319770820XXXX，现住XX市XX区XX街21号，联系电话：1860441XXXX。

被申请人:集安市人民政府。

法定代表人:赵某某,职务：市长。

委托代理人:杨某，单位及职务:吉林清原律师事务所律师，电话:1384453XXXX。

第三人：集安市清河镇矿山村六组。

申请人对被申请人2022年10月28日作出的《集安市人民政府关于路某与集安市清河镇矿山村六组林地使用权争议的处理决定》（集政林处决字[2022]1号）不服，向通化市人民政府提起行政复议申请。本机关于2022年1月28日依法受理，现已审理终结。

复议请求：1.撤销被申请人于2022年10月28日所作出的集政林处字[2022]1号《集安市人民政府关于路某与集安市清河镇矿山村六组林地使用权争议的处理决定》；2.责令被申请人履行行政职责，重新作出处理决定。

申请人称，2009年3月10，申请人与清河镇矿山村六组签订了一份《农村承包合同》，合同约定承包项目：河流养殖和其他项目发展。地点为矿山村六组山场核桃沟，四至为：核桃沟一段，即从兰玲沟和碾子沟西门交汇处起至蚂蚁河口，长约三公里河流；承包面积：沟内两侧空闲地及山场及各沟岔山场（其中徐某某、王某某、黄某某、张某某的已有耕地除外）。该合同是基于1999年12月6日集安市公安局琴某某签订的承包合同，后在承包期内转包给潘某某，潘某某于2008年3月2日经清河镇矿山村六组同意转给申请人的，并对该合同的承包期限进行了修改，即在原期限向后延展了50年，至2069年12月31日止，租金39000元。该合同经被清河镇矿山村六组全体林权使用权人签字生效。该合同签订后，申请人始终在此处进行经营、管理。2015年集双高速开始修建，并行经申请人所承包的蛤蟆沟，在普查时，被申请人党支部书记宫某某向高速公路建设部门出具了一份以史某某名义所签订的《农村承包合同书》，该合同承包地类为荒地和灌木地，地点是：1.矿山村六组“三勇”洼地；2.四至：东至耕地（让四米），西至山根，南至坟地，南至刘某某水田往南20米，承包面积为10亩。史某某与王某某于2012年5月25日签订了一份《转让协议》将该协议当中所约定的林地使用权作价18000元转给王某某。王某某于2012年11月16日签订《转让协议》将该争议地块转给刘某某、宫某某，价款为96000元。宫某某依此获得吉通高速国家征占补偿款60万余元。另2013年3月11日矿山村委员会六组将申请人所承包的部分林地重复发包给本村村民杨某某。申请人认为宫某某原系该村主任（现党支部书记），其利用职权之便，未经林地所有权人（六组）使用权人（申请人路某）同意，违反民主议定原则（未经六组村民代表会议或村民大会决议，村委会无权发包）侵害了申请人的权益。因此，该合同不具有法律效力，理应无效。申请人因此向集安市农村土地承包仲裁委员会提出申请，仲裁委认为该争议地块与申请人所承包的区域没有重复，因此驳回了申请人的仲裁请求。申请人依法向集安市人民法院提出诉讼，请求确认该多次转让合同无效。集安市人民法院审查后作出（2018）吉0582民初194号民事裁定书。理由是：“经本院审查认为《中华人民共和国土地管理法》第十六条：土地所有权和使用权争议有当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”“现双方的土地均没有土地管理部门的确权证据，需要土地管理部门进行确权”。申请人因此向清河镇人民政府提出确权申请，清河镇政府作出答复意见，认为应当按照双方所签订的合同执行。申请人认为，就是因为原合同所约定的四至出现错误才导致申请人的利益受损，再执行合同，属于一种重复行为。因此，申请人向集安市人民政府提出行政复议申请，集安市人民政府与清河镇人民政府沟通，清河镇人民政府于2020年5月26日作出[2020]109号撤销《路某及矿山村委会矿山村六组处理决定书的处理决定》。依据《土地管理法》第十六条、《吉林省林地保护条例》第十二条、《森林法》第十七条之规定，申请人于2021年3月16日依法向被申请人集安市人民政府提出林地使用权确权申请，请求合同中四至：核桃沟一段，即从兰玲沟和碾子沟西门交汇处起至蚂蚁河口，长约三公里河流；承包面积：沟内侧空闲地及山场及各沟岔山场（其中徐某某、王某某、黄某某、张某某的已有耕地除外）由申请人享有使用权。被申请人收到申请后，历经19个月的调查取证，于2022年10月28日作出集政林处字[2022]1号《集安市人民政府关于路某与集安市清河镇矿山村六组林地使用权争议的处理决定》。处理决定认为：“（一）基于申请人与被申请人是因农村土地承包经营产生的纠纷，已超出本机关处理林木林地权属争议的法定职责，建议申请人依据《农村土地承包法》第五十五条规定，向农村土地承包机构申请仲裁，或直接向人民法院起诉。（二）驳回申请人的诉求。”申请人认为被申请人的处理决定是错误的，理由如下：1.行政行为干预司法行为。集安市人民法院所作出（2018）吉0582民初194号民事裁定书是已经发生法律效力的裁判文书。所依据的理由是“经本院审查认为《中华人民共和国土地管理法》第十六条土地所有权和使用权争议由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”“现双方的土地均没有土地管理部门的确权证据，需要土地管理部门进行确权”，从裁定书的表述可以看出，双方的土地均没有土地管理部门的确权证据，因此，该案应当先行政确权，即不是承包合同纠纷，在该裁定没有被撤销的前提下，利用行政处理决定否定司法裁定，于法无据。2.申请人于2017年12月7日以宫某某等利用职务之便，未经林地所有权人（六组）使用权人（申请人路某）同意，违反民主议定原则（未经六组村民代表会议或村民大会决议），伪造假承包合同，越权发包（该林地属第六居民组所有，村委会无权发包）侵害了申请人的权益为由，向集安市农村土地承包仲裁委员会提出仲裁申请，请求认定在申请人承包范围内二次发包的承包合同无效，经仲裁委开庭审理后作出集农仲案[2017]第3号《仲裁裁决书》，认为该争议地块与申请人所承包的区域没有重叠，况申请人系长春人，不是合同的相对主体，因此驳回了申请人的仲裁请求。申请人对此不服，才向集安市人民法院提出诉讼。而双方争议的事实是不可否认的，即存在四至争议，四至边界不搞清楚，本案就无法继续进行审理并作出实体裁判。由此可以看出，双方所争议的主要问题就是四至到底在什么位置，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，被申请人应当作出确认使用权具体位置的具体行政行为，不依法作出处理决定，被申请人就属于行政不作为。基于以上理由，申请人请求复议机关对被申请人的具体行政行为予以纠正，并责令被申请人重新作出处理决定。

申请人提交以下证据：1.《集安市人民政府关于路某与集安市清河镇矿山村六组林地使用权争议的处理决定》（集政林处决字[2022]1号）；2.2009年3月20日集安市矿山村六组及六组村民与路某农村承包合同书；3.地形图片2份；4.收据；5.《清河镇人民政府关于路某及矿山村委员会矿山村六组处理决定书》（清政处决[2019]1号）；6.集安市清河镇人民政府关于撤销《清河镇人民政府关于路某及矿山村委员会矿山村六组处理决定书》的决定；7.集安市农村土地承包仲裁委员会仲裁裁决书（集农仲案[2017]第3号）；8.吉林省集安市人民法院民事裁定书（2018）吉0582民初194号；9.2010年9月13日清河镇矿山村六组与史某某农村承包合同书；10.2012年5月25日王某某与史某某转让协议；11.2012年11月16日刘某某、宫某某与王某某转让协议；12.2013年3月11日集安市矿山村六组与杨某某承包哈什蚂养殖合同书。

被申请人称，2021年3月16日，路某以与集安市清河镇矿山村六组（以下简称矿旷山村六组）发生林地使用权争议为由，向本机关提出确权申请，要求将争议林地四至范围内的林地使用权，确认归其所有。针对路某的申请事项，本机关对相关情况进行了调查：2009年3月20日，路某与矿山村六组签订了《农村承包合同书》，合同约定的承包地点为矿山村六组山场核桃沟，四至为核桃沟一段，即从兰玲沟和碾子沟西门交汇处起至蚂蚁河口，长约三公里河流。面积为沟内两侧空闲地及山场。同时，《农村承包合同书》第五条（发包方的权利和义务)第一款另约定：“承包期内，水面两侧到山脚下（以林业站划分的界线为准）的面积归乙方承包使用及各沟岔山场归乙方养殖使用”。因此，作为《农村承包合同书》中“乙方”的路某认为，蚂蚁河口已超出核桃沟范围，与核桃沟门另有一段距离，按《农村承包合同书》第五条第一款双方约定，承包期内水面两侧到山脚下及各沟岔矿山村六组山场应当归自己承包和养殖林蛙使用。但不包括小黑沟和四道沟以及大河的河流，不包括核桃沟内的国有红松林。2010年9月和2013年3月，可矿山村六组分别将三勇注地、三勇大地、小黑沟发包给史某某（后转王某某、刘某某和官某某）和杨某某，路某认为，被矿山村六组发包给史某某（后转王某某、刘某某和宫某某)和杨某某的山场全部位于发包给自己的山场范围内，属于重复发包，严重侵犯了自己的林地使用权。可矿山村六组认为，2009年3月20日，与路某签订《农村承包合同书》中的地点为矿山村六组山场核桃沟，四至为核桃沟一段，即从兰玲沟和碾子沟西门交汇处起至蚂蚁河口，长约三公里河流。面积为沟内两侧空闲地及山场。其地点、四至、面积非常明确，核桃沟内矿山村六组的林地使用权归路某，并无异议，但不包括国有林。根据签定的《农村承包合同书》第五条第一款：“承包期内，水面两侧到山脚下的面积归乙方承包使用及各沟岔山场归乙方养殖使用”，矿山村六组认为，《农村承包合同书》中已明确路某承包地点、四至、面积，因此，《农村承包合同书》第五条第一款所指的水面两侧到山脚下的面积及各沟岔山场，指的就是核桃沟内的水面两侧到山脚下的面积及各沟岔山场，并未包含其他地点的珂矿山村六组山场。而路某认为，核桃沟门至蚂蚁河口另有一段距离，按照《农村承包合同书》第五条第一款，这段距离水面两侧到山脚下及各沟岔矿山村六组的林地都应该归其使用。路某对《农村承包合同书》第五条第一款的理解，可矿山村六组不认可。因此，矿山村六组认为，其与路某之间只是对《农村承包合同书》中的相关条款存在争议，应属合同纠纷，而非林地使用权纠纷。综合上述情况，另参照(2022)吉05行终22号行政判决案例，本机关认为，路某与矿山村六组是基于2009年3月20日双方签订的《农村承包合同书》而产生的纠纷，应属农村土地承包经营权纠纷。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”也就是说承包方享有的承包经营权是由承包合同约定的，承包经营权的归属问题直接关系承包方与发包方对承包经营合同的履行、权利行使等合同义务。《土地权属争议调查处理办法》第十四条第四款规定：“农村土地承包经营权争议案件不作为土地权属争议案件受理。”《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》规定：“承包合同纠纷、承包经营权侵权纠纷属于人民法院依法受理的民事案件。”故路某与矿山村六组因农村土地承包经营权产生的纠纷，已超出本机关处理林木林地权属争议的法定职权。因此，本机关于2022年10月28日作出的《集安市人民政府关于路某与集安市清河镇矿山村六组林地使用权争议的处理决定》（集政林处决字〔2022）1号)，建议路某依据《农村土地承包法》第五十五条规定，向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，或直接向人民法院起诉等途径解决争议，并驳回了路某的申请诉求。综上所述，本机关作出《关于路某与集安市清河镇可矿山村六组林地使用权争议的处理决定》（集政林处决字(2022)1号)，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，请求复议机关予以维持。

被申请人提交以下证据：1.吉林省通化市中级人民法院行政判决书（2022）吉05行终22号；2.《集安市人民政府关于路某与集安市清河镇矿山村六组林地使用权争议的处理决定》（集政林处决字[2022]1号）及送达回执；3.路某与清河镇矿山村六组林地使用权争议调查材料；4.路某申请确权佐证材料；5.矿山村六组佐证材料。

第三人未提交书面答辩及证据材料。

经审理查明：2009年3月20日，申请人路某与第三人集安市清河镇矿山村六组签订了《农村承包合同书》，合同约定的承包地点为矿山村六组山场核桃沟，四至为核桃沟一段，即从兰玲沟和碾子沟西门交汇处起至蚂蚁河口，长约三公里河流，面积为沟内两侧空闲地及山场，承包期限为自合同签订之日至承包期满为60年整。2010年9月13日和2013年3月11日集安市清河镇矿山村六组分别将三勇注地、三勇大地、小黑沟发包给史某某（后转王某某、刘某某和官某某）和杨某某。申请人路某认为，被矿山村六组发包给史某某（后转王某某、刘某某和宫某某)和杨某某的山场全部位于发包给自己的山场范围内，属于重复发包，侵犯自己的林地使用权。

2017年申请人路某与第三人集安市清河镇矿山村六组及史某某等人因农村承包合同纠纷向集安市土地承包仲裁委员会申请土地仲裁，集安市土地承包仲裁委员会以申请人路某不符合《农村土地承包经营纠纷仲裁法》申请人的条件，对申请人路某提出的仲裁请求不予支持。申请人路某不服该仲裁裁决书，2018年向集安市人民法院提起民事诉讼，集安市人民法院以根据《土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”，申请人路某与第三人集安市清河镇矿山村之间的合同纠纷涉及土地使用权争议，需土地管理部门先进行确权，驳回路某起诉。2019年申请人路某向集安市清河镇人民政府申请人确权，2019年10月15日清河镇人民政府作出争议地点林地使用权不归路某所有的清政处决[2019]1号《处理决定书》，2020年5月26日清河镇人民政府因清政处决[2019]1号《处理决定书》中部分内容认定事实不够清楚，并且告知当事人法律救济途径错误，撤销清政处决[2019]1号《处理决定书》。2021年3月16日申请人路某向集安市人民政府提出确权申请，集安市人民政府受理该申请，2022年10月28日作出集政林处字[2022]1号《集安市人民政府关于路某与集安市清河镇矿山村六组林地使用权争议的处理决定》，驳回路某确权申请。路某不服，向本机关提出行政复议申请。

本机关认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条“集体所有和国家所有依法由农民集体使用的林地（以下简称集体林地）实行承包经营的，承包方享有林地承包经营权和承包林地上的林木所有权，合同另有约定的从其约定”的规定，承包方享有的承包经营权是由承包合同约定的。申请人路某与第三人集安市清河镇矿山村六组及史某某等人之间的争议是对《农村承包合同书》中约定的权利义务的争议，属合同纠纷，而非林地使用权纠纷。

《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》规定：承包合同纠纷、承包经营权侵权纠纷属于人民法院依法受理的民事案件。故申请人路某与矿山村六组及史某某等人的承包合同纠纷不属于人民政府处理的权属争议，集安市人民政府不应作为权属争议案件受理。集安市人民政府在受理路某确权申请后发现不应受理又作出驳回申请人诉求的处理决定，在形式上于法无据，在内容上对申请以及诉求认识混淆，驳回申请是在指对申请人的申请不属于行政机关职权范围的否定，而驳回诉求是指行政机关在调查处理后对支持申请人主张的否定。集安市人民政府作出的《集安市人民政府关于路某与集安市清河镇矿山村六组林地使用权争议的处理决定》（集政林处字[2022]1号）法律适用错误，应予确认违法。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条，本机关决定如下：

确认集安市人民政府《集安市人民政府关于路某与集安市清河镇矿山村六组林地使用权争议的处理决定》（集政林处字[2022]1号）违法。

对本决定不服,可以自收到本决定之日起15日内,向通化市中级人民法院提起诉讼。

二〇二三年三月二十八日