为认真贯彻落实习近平生态文明思想和习近平总书记视察东北、视察吉林的重要讲话重要指示精神，进一步深化集体林权制度改革，按照《国家林业和草原局办公室关于同意将晋城市等5市确定为全国林业改革发展综合试点市的函》，紧扣国家东北东部绿色经济带发展规划和东北东部林区森林经济高质量发展示范区建设，破除制约林业高质量发展的体制机制障碍，通过开展林业改革发展综合试点，积极探索，分步推进，实现林业强、生态美、林农富、活力足的总目标，制定本方案。

一、总体要求

（一）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持生态优先、绿色发展的总要求；立足东北东部林区特点，探索生态产品价值实现机制，确立涉林要素和资源的价值衡定及有偿使用模式；着力打通绿水青山向金山银山转变的有效途径，着力促进林业生态与经济协调发展，着力推动森林经济高质量发展，着力激发国有林场干部职工、广大林农发展森林经济的内生动力，为林区振兴发展提供绿色新动能。

（二）基本原则

1.坚持党的领导，稳中求进。深入贯彻习近平生态文明思想，完整、准确、全面贯彻新发展理念，坚持市委对林业改革发展的领导，落实生态保护、绿色发展，坚持林农的经营主体地位，坚持农村基本经营制度不动摇，积极稳妥进行试验探索，步步为营。

2.坚持生态优先，科学发展。增强生态红线意识，健全天然林保护修复体系，构建林业产业的循环经济，在加快通化林业产业蓬勃发展的同时夯筑东北东部绿色生态屏障。

3.坚持问题导向，破解瓶颈。针对通化市林业保护发展中存在的各类矛盾，不回避，不推诿，积极创新思维方法，着力破解林业发展的结构性问题，解决广大职工群众关心的实际困难。

4.坚持尊重林农意愿，全民参与。实行民主决策，确保林农的知情权、参与权、决策权和监督权。调动广大林农积极性、主动性、创造性，把广大林农对美好生活的向往转化为改革的动力。

5.坚持改革带动，共创乡村振兴。深化推动集体林权制度改革，释放林权多种效益，保护集体资源，核定集体资产，转化集体资本，推动资本下乡，加快发展乡村特色产业，拓宽林农增收渠道，实现共同富裕，共创乡村振兴。

6.坚持分类指导，因地施策。根据全市森林资源状况和生态基础情况，实施不同的保护和产业政策，对人工林和天然林、公益林和商品林实行不同的经营措施，突出主导功能，兼顾其他功能。

（三）总体目标

通过林业改革发展综合试点，全市森林资源总量、林分质量及资源利用效率显著提升；森林资源保护体系更加健全，林业经营机制进一步放活，改革发展的政策体系和管理制度进一步完善，林业治理能力全面增强；林业产业发展更加多元、模式更加多样、结构更趋合理，上下游产业融合发展;生态产品价值实现机制基本形成；林业经济效益显著提高，林业收入对农民增收的贡献度逐年上升，村集体经济得到发展壮大，打造东北东部林区森林经济高质量发展示范区。

到2025年，森林蓄积量增加500万立方米达到9500万立方米，森林覆盖率达到67.4%，林业经济总产值翻一番突破350亿元，为建设美丽中国、美丽吉林贡献力量。

（四）实施步骤

1.宣传启动阶段（2021年6月-9月）。编制通化市林业改革发展综合试点方案，成立领导小组及工作专班，制定运行管理制度，明确职责分工，正式启动试点市各项工作。

2.重点实施阶段（2021年10月-2023年12月）。开展多形式的探索实践工作，编制改革相关实施细则，推进试点示范工作，探索林业发展新机制，构建林业建设新体系，取得林业改革新成效。

3.总结提升阶段（2024年1月-2024年9月）。及时总结试点建设的好经验好做法，归纳提炼体制机制创新成果，接受国家和省对试点市的评估验收。

4.全面推广阶段（2024年9月-2025年12月）。对成熟的经验做法在更大范围进行复制、推广，发挥对东北林区的示范带动作用。

二、主要任务

（一）推进生态系统保护与修复

1.全面推行林长制。健全以地方党政领导负责制为核心的林草资源保护发展网格化责任体系，强化各级领导干部林草资源属地保护、管理和发展责任。科学制定各级《林长制实施方案》，将林业经济高质量发展目标统筹纳入林长制考核指标体系。全面构建党政同责、属地负责、部门协同、源头治理、全域覆盖、富民惠民的林业资源管理新机制，切实把通化绿水青山保护好发展好。

2.健全天然林保护修复体系。落实好天然林保护修复政策，采取严格科学的保护措施，把所有天然林都保护起来。根据天然林演替规律和发育阶段，科学实施修复措施，遏制天然林分继续退化。依据国土空间规划划定的生态保护红线以及生态区位重要性、自然恢复能力、生态脆弱性、物种珍稀性等情况，划分天然林保护重点区域和基础区域，实行分级管理。制定分级管理实施细则，探索建立天然林有效保护、科学经营、合理利用的模式和机制。

3.开展“林草湿”生态连通行动。围绕全面连通森林、草原、湿地“三大生态空间”，打通生态孤岛，全面提升生态系统的整体性、连通性、稳定性。突出抓好挂画地、小片荒和参后地森林植被恢复，推动开展25度以上坡耕地、重要水源地15-25度坡耕地治理。对破碎化严重、功能退化的重要湿地，开展生境修复和综合治理。强化对各类自然保护地的整合优化、科研监测和基础建设，打造“生态连通”的通化样板。

4.强化松材线虫病疫情监测防控举措。坚持预防为主、联防联治的方针，创新基层林业有害生物疫情防控模式，采取护林员网格化监测和现代化遥感监测相结合的方式，织密天空地一体化监测网。建立绿色新型药剂防治示范区，统筹大面积飞防、单株用药及生物防治等手段。将松材线虫病等重大林业有害生物防控纳入林长制考核指标体系，形成政府主导、部门协作、社会参与的群防群控防治格局，力争用3年时间拔除东昌疫区。

5.加强城市周边森林防火工作。结合我市森林火灾风险普查工作，全面摸排城区周边易受森林火灾影响的点位及距离林区较近的重点城市消防点位，设立重点森林防火区，加强基础能力建设，压实各项防火责任和措施，建立森林草原火灾隐患排查机制，制定重点森林防火区位森林火灾应急处置预案，形成基础设施完备、责任划分明确、隐患排查全面、应急处置及时的“四位一体”城区周边森林火灾防范体系。

（二）深化集体林权和国有林场改革

6.规范林权登记和林权档案管理。推进清理规范林权登记历史遗留问题国家试点工作，充分相信和依靠群众，以政府调节为主，探索处置具体问题的办法和路径，用3-5年时间全面解决林权登记历史遗留问题，并以此为基础，建立健全林权档案，为明晰产权、加快发展奠定基础。

7.深化国有林场改革。持续跟踪国有林场事业编制落实等改革关键政策落地，妥善处理历史遗留问题，引导大中专林草毕业生到基层就业创业，投身乡村振兴事业，逐步建立完善国有林场职工绩效考核机制。实施欠发达国有林场巩固提升项目，助力乡村振兴。推进国有林场和林木种苗融合发展，建设苗木繁育基地，促进林木良种基地升级换代。鼓励企业性质国有林场职工通过内部承包、参股入股等方式发展林业产业。允许社会资本有偿使用国有林场森林资源，从事开发和利用活动。加强和完善国有林场道路、管护房等基础设施建设。推进现代化国有林场试点建设，示范引领林业现代化。

8.深化集体林地"三权分置”改革。充分借鉴国内林权制度改革先进经验，在进一步明晰所有权的基础上，由各县（市、区）根据群众意愿、资源特点和当地实际，分别探索试行以放活经营权为重点的林权配套改革措施，加快实现“三权分置”，活化森林资源资产。

9.搭建林权流转服务平台。加强省、市、县级公共资源交易平台建立分工协作，打造立足通化、面向东北林区、服务广大林农的林权交易中介平台。建立数字化林权信息库、健全林权拍卖、收储、议价机制，规范林权流转行为，促进森林资源由分散经营向规模化经营转变，由粗放经营向集约经营转变。

10.建立林权抵押融资实现机制。依托相关机构，开展林权抵押贷款担保业务，与国家政策性银行、开发性银行、商业银行等金融机构形成战略合作关系，创新推出针对林权或林业产业的信贷产品，帮助经营主体或林农实现抵押贷款融资，解决发展资金不足的问题。

（三）完善森林资源经营管理

11.落实森林分类经营制度。围绕充分发挥森林的多种功能，满足全社会多元化需求，在科学划定、调整公益林的基础上，制定完善公益林保护管理及抚育经营地方性制度和标准。探索实现商品林依法自主经营的保障机制，推进分类经营制度的落实落地。

12.提升人工商品林培育和经营水平。通过放宽林种限制、鼓励定向培育、支持大苗造林等措施，提高经营主体的造林积极性。以实行目标树经营为核心，放宽人工商品林中幼龄林抚育规程限制，根据经营目的，学习借鉴国内外先进经营理念和科技成果，探索现代人工商品林经营抚育模式及标准，有效提高林分质量。

13.大力开展国家储备林建设。围绕打造高质量的森林体系，保障国家木材安全，通过创新抚育规程、促进人工更新等方式，以国有林场为主，加强以红松、“三大硬阔”为主的优良乡土树种和珍贵树种大径级材培育，建设国家木材储备林基地，并兼顾红松果等经济产出，加快构建功能完备、综合效益充分释放的森林体系。

14.加快森林抚育步伐。围绕解决通化林区森林抚育历史欠账，加快低质低效林改造和森林抚育进度，优先开展过密人工林、大面积纯林及生态功能低下林分的抚育，力争在“十四五”期内完成对通化地区所有低效林的经营改造。

（四）推动林业资源高效利用

15.加快特色经济林和林下经济产业发展。发挥“长白山天然药库”的品牌优势，通过建立科学论证机制、推广标准化技术手段、利用典型示范带动，规范利用基础区域天然林（特别是天然商品林）及公益林地，高效利用人工商品林地，大力发展各类经济林和林下种植养殖等特色产业，打造长白山林区林下经济规模化、集约化、标准化发展示范区。

16.建设东北地区木本粮油发展优势区。突出红松特色优势树种，弘扬“三棚精神”，打造宣传“三棚样板”，结合“国储林”项目建设，以国有林场为主体，建设高质量红松特色产业基地。区分公益林和商品林，尊重群众意愿，对第一轮退耕还林地进行分类调整和改造，发展兼具多种功能的木本粮油树种。支持采用嫁接、矮化等技术，按照园林作物标准，在一般耕地发展木本粮油产业。

17.创新林木种苗产业发展模式。围绕保障吉林省第三个“十年绿美”和林草湿连通等重大生态治理修复工程，在园地探索建立苗木生产基地，利用采伐迹地、荒山荒地、清收还林地、低质低效林地、废弃地等开展苗木培育，规范开展幼苗幼树综合高效利用，对中幼龄林开展抚育性采挖，严格执行森林抚育技术规程，对符合条件的幼树实施采挖。禁止借抚育之名、以取苗为目的挖好留次，大肆采挖经营林木。

18.探索推进碳汇交易。从通化地区社会经济发展和生态保护修复实际出发，规划布局全市碳汇生态林。与北京绿色交易所合作建设东北区域性碳汇交易市场，在保障林权所有者权益的基础上探索推进碳汇交易，推动森林资产多重价值的实现。

（五）健全林业服务支持体系

19.建立林草生态系统综合监测评价体系。统筹开展森林、草地、湿地监测，实现林草生态监测数据统一采集、统一处理、综合评价，加快国土“三调”与林草资源数据融合，对重要生态功能区域做好差异分析、专家论证和现地核实工作，全力服务林草资源监管、林长制督查考核以及碳达峰碳中和战略，为保护、经营、发展好林草资源奠定基础。

20.建立健全林业资源合理利用制度体系。依据《中华人民共和国森林法》等法律法规，从通化乃至吉林省实际出发，区别天然林、公益林、人工商品林，制定资源分级管理制度，并以县为单位公布产业发展负面清单，辅以生产技术规程，形成指导性、实践性强的林业资源开发利用准则。

21.成立林业生态服务中心。依托林长制办公室，组建乡镇林业生态服务中心，实行以乡为主、县乡双重管理的工作机制，承担基础调查、资源监测、技术服务等面向林农和各类经营主体的服务工作，确保林业工作在基层事有人管，责有人担。按照“村聘、乡管”的要求健全护林员队伍，遵循“相对集中、大小适中、便于管理”的原则进行网格化分片管理。

22.打造林草生态网络感知系统。借助吉林省新基建“761”工程建设项目，完善林草智慧服务平台，重点打造资源档案数字系统、林权登记信息系统、林权流转线上服务系统、林业技术服务移动数字化等系统。全面提升林业管理和服务水平，为深化林权改革、活化资源资产提供支撑。围绕打造林业产业的区块链全周期管控体系建设，实现自然资源产品资产化，产品可溯源，产品贸易供应链金融可支撑。

三、保障措施

（一）优化顶层设计，立足高位推动开新局

通化市成立由市委书记市长为双组长、相关部门参与的林业发展综合改革领导小组，明确部门责任，相互配合，强力推进。领导小组下设工作专班，建立工作推进机制，制定和完善综合改革的一系列支持政策，细化工作举措，定期组织研究推动试点建设工作，确保各项改革任务顺利推进。

（二）强化思维创新，充分给予“两个自主权”

充分尊重人民群众的首创精神和实践经验，在法律框架下给予经营者自主经营，按照“非禁即入”原则，不干扰企业、林农生产经营，减少事前审批，强化事中、事后服务。同时发挥地方政府的主观能动性和创造力，给予决策自主权，从实际出发制定调整优化各项改革举措，确保改革落实落地取得实效。

（三）强化技术支撑，完善实施细则

加强与大专院校、科研院所的合作，引进用材林、经济林、林下经济、特种养殖等关键技术，推广先进适用技术，合作制定本地区改革发展相关实施细则，保障各项改革措施落实到位，确保改革取得成效。

（四）完善考评体系，推动工作落实

制定考核办法，将林业发展改革综合试点市建设作为对各级党政领导班子经济社会发展实绩考核的重要内容。市政府相关部门、各地区要明确工作目标，细化工作措施，落实部门责任人，建立试点工作台账制度，确保工作逐项推动落实。

（五）加强宣传引导，典型带动发展

依托电视、广播、报刊、自媒体等传播媒体，发挥融媒体传播优势，加强政策宣传和典型树立，对试点建设过程中做法成熟、效果显著、可复制可推动的典型案例进行大力宣传，发挥其带动引领作用。